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E se in Italia ci fosse la stessa corruzione che c’è in Germania?

Quanto aumenterebbe il reddito degli italiani? Un esperto spiega seriamente i costi della corruzione e perché è complicato calcolarli.
Lucio Picci è professore ordinario al dipartimento di Scienze Economiche dell’Università di Bologna: ha lavorato per organizzazioni internazionali come la Commissione Europea e la Banca Mondiale e, in qualità di “esperto”, presso diverse amministrazioni del governo italiano. Attualmente è anche membro della “Commissione per la garanzia della qualità dell’informazione statistica” presso la presidenza del Consiglio dei ministri. Picci ha di recente pubblicato un articolo (citato anche dal Sole 24 Ore) sulla corruzione in Italia, calcolando quanto sarebbe il reddito annuale degli italiani se in Italia ci fosse la stessa corruzione che c’è in Germania (cioè meno). La ricerca è divisa in quattro parti: perché è difficile misurare il costo della corruzione, una stima del suo costo, la spiegazione della bufala delle cifre diffuse da molti giornali che hanno riportato che la corruzione costa al paese 60 miliardi di euro all’anno e, infine, qualche idea su come affrontare il problema.

'Se in Italia ci fosse la stessa corruzione che c’è in Germania, il reddito annuale degli italiani sarebbe più alto di quasi 10 mila Euro (o 585 miliardi circa di Euro in più di reddito nazionale): è un calcolo molto approssimativo, ma trasparente nel dichiarare i suoi limiti. Esso mostra soprattutto che calcolare il costo della corruzione è difficile, e tutto sommato non così interessante.
Procedo per quattro tappe. Per primo, spiego perché non abbiamo un’idea precisa di quanta corruzione vi sia in Italia. Secondo, fornisco una stima del suo costo – più precisamente, del costo per “non essere la Germania”, dove c’è meno corruzione che da noi. Adotto una procedura con molti limiti che ognuno potrà valutare. Terzo, considero un paio di stime del costo della corruzione diffuse dai mezzi di informazione, e mostro che si tratta di “bufale”. Per ultimo, argomento che, anche senza conoscere con alcuna precisione il costo della corruzione in Italia, ne sappiamo abbastanza per convincerci che il problema è molto serio. E propongo qualche idea su come affrontarlo.
1. Perché la domanda è difficile?
Misurare il costo della corruzione è arduo per la somma di tre ostacoli. Per primo, abbiamo un’idea solo vaga di quanta corruzione vi sia. Secondo, anche se ne avessimo contezza, calcolarne il costo sarebbe comunque complicato (l’entità del fenomeno, e il suo costo, non sono la stessa cosa). Terzo, la corruzione ha dei costi non soltanto economici, e per questo difficili da quantificare.
Misurare la corruzione
I corrotti e i corruttori commettono un reato, e se interpellati sono assai restii a dichiarare i loro misfatti, anche garantendo il loro anonimato. Del resto, le “statistiche giudiziarie” (come il numero dei condannati o degli indagati per reati di corruzione) non aiutano, perché la percentuale dei condannati (o inquisiti) rispetto al totale dei rei è ignota e varia considerevolmente da paese a paese.
Per questi motivi gli indici di corruzione perlopiù si affidano alla percezione del fenomeno, misurata chiedendo a persone “informate” quale sia, secondo loro, il livello di corruzione in un certo paese. La più nota di queste misure è il Corruption Perception Index (CPI), pubblicato annualmente da Transparency International, un’organizzazione non governativa con sede a Berlino. In base ad esso (vedi qui, per il 2014 – in inglese), il livello di corruzione in Italia è tra i più alti in Europa. Al primo posto, il più virtuoso in una graduatoria di 175 paesi, troviamo la Danimarca. L’Italia occupa la 69esima posizione, a pari merito (o demerito) con Brasile, Grecia, e Senegal. La Germania, per esempio, occupa la 12esima posizione. La Banca Mondiale pubblica il Corruption Control Indicator (CCI). Userò i dati del CCI per l’anno 2006 (*) (il CPI e il CCI forniscono informazioni quasi identiche, per cui scegliere uno o l’altro fa pochissima differenza). In quell’anno, su 206 paesi considerati, la Germania occupava il 16esimo posto, e l’Italia il 61esimo. Le graduatoria di questi indici sono abbastanza costanti nel tempo, perché la corruzione è un fenomeno persistente.
Quale livello di corruzione implica una tale classifica? Per esempio, quanta corruzione in più c’è in Italia rispetto alla Germania, o alla Danimarca? La natura del CPI, o del CCI, non ci permette di saperlo. Nel 2014, l’indice CPI era pari a 92 per la Danimarca, 79 per la Germania, e 43 per l’Italia (a valori più bassi corrisponde un livello più alto di corruzione percepita). Ma non sappiamo quanta corruzione corrisponda a questi valori.

Gli indici basati sulle percezioni sono molto criticati. Perché gli intervistati dovrebbero essere ben informati di un fenomeno così segreto? Che ruolo hanno i pregiudizi nell'influenzare le percezioni? Malgrado le critiche, e per mancanza di alternative nettamente superiori, il CPI e il CCI sono abitualmente utilizzati per analizzare le cause e gli effetti della corruzione anche in studi cosiddetti 'scientifici' - intendendo, con questo, ricerche pubblicate su riviste 'accademiche' e in seguito a un accurato processo di revisione editoriale realizzato anonimamente da altri ricercatori qualificati.

Recentemente è stato proposto un nuovo indice, il Public Administration Corruption Index, o PACI, che non dipende dalla percezione del fenomeno (Escresa e Picci, 2015. A New Cross-National Measure of Corruption; The World Bank Economic Review; una copia è disponibile qui). In base ad esso, la Germania occupa la 12esima posizione in una lista di 125 paesi, e l'Italia la 19esima. Il PACI, pur confermando che vi è più corruzione in Italia, indica una differenza con la Germania più modesta rispetto al CPI e al CCI. Il PACI è basato su informazioni 'oggettive' (la distribuzione geografica dei casi di corruzione internazionale), ma non è esente da problemi.
Misurare gli effetti della corruzione

Supponiamo di risolvere magicamente il problema di misurare la corruzione, e di disporre di un elenco di tutte le bustarelle pagate in Italia nel corso dell'ultimo anno. Con queste informazioni a disposizione, potremmo calcolare il costo della corruzione in Italia? Per esempio, esso corrisponderebbe alla somma di tutte le tangenti pagate? La risposta è un sonoro 'no', ed è importante capire perché.

La corruzione, oltre al 'danno erariale' (il fatto che, per esempio, una certa opera pubblica si paga di più), ha dei costi indiretti assai ingenti. Per esempio, in un mondo corrotto gli imprenditori trovano più vantaggioso investire nel coltivare le amicizie giuste, per poi poter vincere contratti a suon di mazzette, anziché dedicare energie per realizzare un buon prodotto. E questo beneficia loro, ma non la società. Gli economisti chiamano questi comportamenti, che hanno un costo sociale elevato, 'ricerca di rendita' (in inglese, 'rent seeking').

Si potrebbero riempire pagine intere argomentando che le distorsioni causate dalla corruzione comportano dei costi assai elevati, ma bastino un paio di esempi ulteriori. Supponiamo che un ufficio pubblico particolarmente inefficiente necessiti in media di tre mesi per rilasciare una certa autorizzazione. Supponiamo che dei funzionari corrotti, in cambio di denaro, impieghino solo una settimana per quell'autorizzazione. Senz'altro, in un tal caso, l'inefficienza 'causa' la corruzione, perché se l'ufficio fosse più efficiente, i funzionari corruttibili non disporrebbero dell'occasione che li rende ladri. Ma è anche vero che la corruzione causa inefficienza, perché quei funzionari corrotti hanno tutto l'interesse ad aumentare i tempi di attesa, per poter 'vendere' privatamente, e illegalmente, i loro servizi. Per cui, l'inefficienza causa la corruzione, ma anche viceversa. In generale, un'amministrazione corrotta sarà 'statica' e restia a riforme e miglioramenti. E dovesse arrivare un dirigente onesto e responsabile, i suoi sottoposti corrotti, timorosi di perdere i loro guadagni illegali, farebbero il possibile per mettergli i bastoni tra le ruote: la corruzione genera resistenza al cambiamento e alle riforme.

E siccome la questione dei costi indiretti della corruzione è veramente importante, per convincere gli eventuali dubbiosi propongo un ultimo esempio. Il 24 agosto 2004, due aerei passeggeri partiti da Mosca esplosero in volo in seguito a un duplice attentato dinamitardo suicida. Le indagini dimostrarono che i due terroristi erano riusciti ad acquistare i biglietti e a salire a bordo pagando, in tutto, 200 dollari di bustarelle. Complessivamente morirono 89 persone.

Determinato che la 'somma delle bustarelle' non corrisponde al danno della corruzione, possiamo stimarne gli effetti complessivi utilizzando tecniche econometriche che mettono in relazione diversi 'fattori esplicativi' - e, tra questi, la corruzione - con una variabile che rappresenti l'attività economica, come il reddito (o prodotto nazionale lordo, PNL) pro capite.

Si tratta di un approccio adottato in molte ricerche nel corso degli anni, e i cui risultati concordano nell'affermare che la corruzione ha un effetto economico assai negativo. Ha un effetto distorsivo non soltanto sul PNL, ma su molte variabili economiche - per esempio, danneggia gli investimenti dall'estero, e invece incoraggia i grandi investimenti pubblici, che comportano maggiori possibilità di arricchimento illegale rispetto, per esempio, alle spese in istruzione o cultura. Ma l'insieme dei danni e delle distorsioni causate dalla corruzione si rifletterà senz'altro sul livello generale dell'attività economica di un paese, e in questo senso è senz'altro sensato concentrare l'attenzione su una singola misura economica, il reddito pro capite o, a livello aggregato, il PNL.
I costi non economici della corruzione

La corruzione ha anche dei costi che difficilmente possono essere valutati economicamente. Per esempio, essa mina la fiducia dei cittadini nel governo e ne pregiudica la legittimità percepita. Questo danno, senz'altro, ha anche riflessi economici - per esempio, le politiche di un governo dalla ridotta legittimità percepita tendono ad essere poco efficaci. E' però innegabile che molti dei danni della corruzione solo in parte possono essere ricondotti alla sfera economica. In questo senso, voler calcolare 'il costo della corruzione' significa adottare un punto di vista, come si suol dire, 'economicista', e quindi parziale.
2. Quanto costa la corruzione in Italia?

Descritte tutte le difficoltà del caso, procediamo comunque col nostro calcolo. Per misurare la corruzione utilizzo sia il CCI che il PACI. Per misurare gli effetti sul reddito di un certo livello di corruzione in Italia, acquisisco la stima degli effetti pubblicati in una ricerca recente (Bentzen, J. Sidning. 2012. How bad is corruption? Review of Development Economics, 16(1), 164-187).

Secondo i risultati pubblicati, la stima più elevata dell'impatto della corruzione implica, per ogni punto in più nell'indice CCI (che corrisponde a una riduzione della corruzione), un incremento di $ 11182 dollari nel PNL pro capite. Secondo la stima più modesta, l'incremento sarebbe di $8547 (**). La differenza di corruzione tra Italia e Germania, in termini dell'indice CCI, è pari a 1.48. Se invece consideriamo il PACI, la differenza tra i due paesi (calcolabile nella stessa scala del CCI, utilizzando la relazione all'incirca lineare che sussiste tra CCI e logaritmo del PACI - si veda il citato contributo di Escresa e Picci) è pari soltanto a 0.67.

Per calcolare il costo economico pro capite per 'non essere la Germania', moltiplichiamo il costo per un punto in meno del CCI per il numero di punti che separano l'Italia dalla Germania. Ne risultano, per tutte i valori alternativi, quattro possibili combinazioni. Le riassumiamo calcolandone la media, ed esprimendo il risultato in Euro.

Otteniamo, pro capite, un costo complessivo (che racchiude tutti gli effetti 'indiretti' della corruzione, almeno per come vengono riflessi dal PNL) pari a 10607 Dollari, circa 9700 Euro. Per l'Italia nel suo complesso, questo corrisponde a circa 585 miliardi di Euro, a fronte di un Prodotto nazionale lordo che, nel 2014, fu pari a 1616 miliardi di Euro. Si tratta di una cifra enorme: secondo questi risultati, se il livello di corruzione in Italia fosse pari a quello tedesco, il reddito pro capite italiano passerebbe (dati 2014) da 26600 Euro a 36300 circa, ovvero persino superiore al prodotto pro capite tedesco, che nel 2014 non raggiunse per poco i 36 mila Euro (dati IMF-WEO). E se il confronto lo avessimo effettuato non con la Germania ma, per esempio, con l'ancor più virtuosa Danimarca, l'impatto del differenziale di corruzione sarebbe stato più ingente (***).

E' realistico questo risultato? Ovviamente è lecito dubitare. Senz'altro, ricordiamo che l'articolo da cui è tratto è stato pubblicato su una rivista scientifica in seguito un controllo editoriale accurato. Una sua lettura indica da parte dell'autore padronanza dei metodi di analisi statistica più aggiornati. I risultati dei diversi studi che si son posti la stessa domanda differiscono, di molto o di poco, sia eventualmente per i diversi dati utilizzati, sia nel modo concreto in cui le tecniche statistiche vengono applicate. Questo nel trattare un problema che, dal punto di vista dell'analisi dei dati, è particolarmente difficoltoso, in parte per certi motivi tecnici derivanti dal fatto che non solo la corruzione ha un impatto sul GDP, ma anche il GDP sulla corruzione. Inoltre, segnalo che qualunque impatto si stimi, è da intendersi come una sorta di 'effetto medio' della corruzione sul GDP, che immaginiamo essere uguale per tutti i paesi.

Senz'altro, invece che effettuare i calcoli utilizzando le stime provenienti da un solo studio, sarebbe preferibile utilizzare una sorta di media di stime provenienti da ricerche distinte, realizzando quel che si chiama una 'meta-analisi'. Essa però avrebbe richiesto molto tempo, e ho preferito semplificare, perché il mio obiettivo è meramente illustrativo. Alla luce di queste osservazioni, spero che sia chiaro il senso del 'costo per non essere la Germania' qui calcolato. Si tratta dell'illustrazione di un metodo di calcolo, e ne chiarisce i limiti evidenti. E' anche un'indicazione di massima che, ce ne fosse bisogno, con tutte le cautele possibili conferma che all'Italia la corruzione costa molto.

Infatti, non abbiamo bisogno di leggere una stima attendibile del costo della corruzione per riconoscere che essa rappresenta un problema assai serio. E' vero che non ci fidiamo troppo degli indici disponibili, ma esistono altre misure, e numerose analisi qualitative (per esempio, 'Atlante della corruzione' di Alberto Vannucci, Ega-edizioni Gruppo Abele, 2012) dai risultati convergenti. Sappiamo inoltre con certezza che le conseguenze indirette della corruzione possono essere devastanti. Questo dovrebbe bastare per convincerci che il problema è grave.
3. Le bufale

La bufala dei 60 miliardi. Molte fonti giornalistiche hanno riportato che la corruzione costa al Paese 60 miliardi di Euro all'anno. Si tratta di una notizia sostanzialmente inventata (qui una mia ricostruzione; la non fondatezza della notizia fu poi riconosciuta anche da altri, si veda per esempio il Corriere della Sera, e anche questa mia intervista al Fatto Quotidiano).

La bufala del 40%. Secondo l'allora procuratore generale presso la Corte dei Conti, Salvatore Nottola, la corruzione in Italia genererebbe 'una lievitazione straordinaria che colpisce i costi delle grandi opere, calcolata intorno al 40 per cento' (La Repubblica, 28 giugno 2012, e numerosi altri quotidiani). Non è chiaro come questa stima sia stata realizzata, in un contesto in cui dati analitici sugli acquisti pubblici in Italia sono sostanzialmente segretati (si veda più sotto il commento sui 'dati aperti'). Essi non sarebbero direttamente fruibili neppure da parte della Corte dei Conti, che in ogni caso non mi risulta sia attrezzata per analizzarli. In ogni caso, se anche la stima della 'lievitazione straordinaria' fosse corretta, è ben difficile a) concludere che la corruzione ne sia la causa (esclusiva), e b) potrebbe esservi corruzione senza lievitazione dei costi rispetto all'aggiudicazione delle opere (per esempio, nel caso i costruttori si mettano d'accordo tra loro e con funzionari corrotti per spartirsi le opere, a prezzi gonfiati sin dall'inizio) e c) potrebbe esservi lievitazione dei costi rispetto senza corruzione (nel caso che le 'variazioni in corso d'opera' costituiscano una prassi comune e attesa, tale da indurre le imprese a partecipare alle gare d'appalto presentando sistematicamente delle offerte anche sotto costo, anticipando future revisioni al rialzo). Tutto questo precisato, sia chiaro che l'osservazione di sistematiche lievitazioni dei costi finali rispetto alle previsioni costituisce un serio campanello d'allarme, sia per la possibile (e, aggiungerei, probabile) presenza di corruzione, sia per il funzionamento complessivo dei meccanismi di assegnazione e gestione dei lavori pubblici.
4. Corruzione: che fare?

Il problema della corruzione è serio e complesso. La corruzione è un male, ma è anche il sintomo che l'amministrazione pubblica è complessivamente inadeguata. Inoltre, in parte è il riflesso di certi tratti di una 'cultura nazionale' sui quali dovremmo riflettere al di fuori di tentazioni autoassolutorie. Tratti che sono senz'altro di lungo periodo, come ci ricordano certe magistrali loro rappresentazioni cinematografiche: 'I mostri', di Dino Risi, è del 1963, e dello stesso anno è 'Mani sulla Città' di Francesco Rosi. Mezzo secolo fa.

All'interno di un tale quadro problematico e articolato, quali sono i cambiamenti che noi cittadini dovremmo chiedere? E quali proposte dovremmo invece rifiutare, perché inutili o peggio dannose? Segue un breve elenco: prima propongo un criterio generale, e poi tre questioni puntuali.

1. Uno sguardo ampio

Diffidiamo dai proclami e dalle ricette semplicistiche e demagogiche. Per esempio, non serve inasprire le pene per i reati di corruzione. Esse sono già aspre: quando prevale un'aspettativa di impunità, l'effetto di deterrenza di una pena non aumenta con la sua severità. E' invece necessario aumentare la probabilità che i rei vengano condannati. E per questo, come si è detto, è opportuno avere uno sguardo d'insieme sulla 'governance pubblica'. Sull'efficacia delle forze dell'ordine e della magistratura, certo, ma anche sull'insieme delle mille regole sugli appalti, e in generale sull'efficienza e sull'efficacia complessiva dell'agire pubblico. Metter mano alla governance richiede determinazione, tempo, e volontà di realizzare un lavoro oscuro e dalla scarsa visibilità mediatica. Su questo fronte, dobbiamo chiedere a chi ci governa di 'stare sul pezzo'.

2. Più trasparenza

La trasparenza è condizione necessaria perché chi ha responsabilità pubbliche sia soggetto a controllo. In Italia ve n'è poca. Per primo, non sono disponibili dati puntuali sugli acquisti pubblici, come avviene ormai in numerosi paesi (per esempio, l'Ecuador: si veda qui). Le informazioni esistono, innanzitutto nelle banche dati di fatto segrete presso Consip e l'Autorità Nazionale Anticorruzione. Dovrebbero essere invece pubbliche, sotto forma di 'dati aperti' (un tema in cui, sino ad ora, in Italia si son fatte soltanto chiacchiere). Un alibi per la pubblicazione di dati così dettagliati è la normativa sulla privacy, che in Italia è causa di molti danni. Inoltre, in Italia manca una legge che garantisca ai cittadini il diritto di accedere alle informazioni in possesso della pubblica amministrazione (sul modello, per esempio, del Freedom of Information Act statunitense).
3. Leggibilità e rendicontabilità

Non basta avere le informazioni. Per garantire la rendicontabilità (o, se preferite l'inglese, l'accountability) di chi governa e amministra, bisogna che le informazioni siano 'leggibili', affinché si possa risalire lungo la catena delle responsabilità. Per quanto riguarda la spesa pubblica, due criteri dovrebbero essere garantiti. Primo: per ogni spesa si deve poter identificare immediatamente l'amministrazione e gli amministratori responsabili. Secondo: ogni intervento pubblico deve essere 'tracciabile' nel tempo. Significa anche che deve esservi un collegamento tra interventi distinti per ottenere lo stesso risultato (per esempio: quanti contratti nel tempo sono stati stipulati per realizzare la Salerno-Reggio Calabria, e con quali caratteristiche?).
4. I mass media devono fare il loro mestiere

Il ruolo dei mass media è fondamentale, e particolarmente prezioso è il giornalismo investigativo. Maggiore trasparenza (per esempio, attraverso 'dati aperti', vedi sopra) aiuterebbe anche i mezzi di informazione a svolgere il loro ruolo di 'cani da guardia' del potere. In Italia, il dibattito al riguardo è anemico, e influenzato dalla presenza di un servizio pubblico ingombrante ed inadeguato. Chiediamo ai media di fare il loro mestiere, attrezzandosi meglio e anche acquisendo competenze per l'analisi dei dati, ora quasi assenti nella maggior parte delle redazioni. Come testimonia, per esempio, il ruolo che i maggiori quotidiani italiani hanno avuto nel propagare acriticamente le due 'bufale' citate più sopra.

Approfondimenti

La letteratura sulla corruzione è amplissima. Per quanto riguarda le proposte appena descritte, sono argomentate più estesamente in diversi dei miei scritti, reperibili qui.

Note tecniche.
(*) Uso i dati del 2006 perchè è lo stesso anno di riferimento scelto per la stime degli effetti della corruzione. Che siano già passati quasi dieci anni da allora non dovrebbe impensierire il lettore: le incertezze dei risultati qui calcolati sono ben altre.
(**) Le stime si trovano, rispettivamente, nella colonna 3 e 4 della Tabella 1, parte A (pg. 171), di (Bentzen, J. Sidning. 2012. How bad is corruption? Review of Development Economics, 16(1), 164-187). Non considero le stime della parte B della stessa tabella, che utilizzano uno stimatore con variabili strumentali, considerato che un test di Hausman non porta a rifiutare l'ipotesi nulla l'ipotesi nulla di uguaglianza delle stime OLS e IV (pg. 177). L'utilizzo delle stime IV avrebbe portato a una stima del costo complessivo della corruzione leggermente più alta.
(***) Ho confrontato grandezze nominali del 2006 con grandezze nominali del 2014. E' un'altra semplificazione, però di poco conto, in anni di inflazione assai ridotta.

di Lucio Picci - Apri il link del pezzo
www.ilpost.it ---

Redazione - inviato in data 30/01/2016 alle ore 10.38.18 -

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